工资决定机制分级监管体系的提出

（一）工（gōng）资决定机（jī）制改革的实施

       党的（de）十（shí）九大站在新（xīn）的历史起点上，明确我国经（jīng）济已经由高速增长阶段（duàn）转向高质（zhì）量发展阶段，作出了贯彻新发展理（lǐ）念（niàn）、实现高质量发展的部署，提出了（le）培（péi）育具有全球竞争力（lì）的世（shì）界一流企（qǐ）业目（mù）标。2018 年 3 月 28 日，中央全面深（shēn）化改革委员会主任习（xí）近平主持召开中央全面深化（huà）改（gǎi）革委（wěi）员会（huì）第（dì）一次（cì）会议并发表重要讲（jiǎng）话（huà），会（huì）议审议通过（guò）了（le）《关于改革国（guó）有企业工资决定机（jī）制的（de）意见（jiàn）》（以下简称《意见》）。同年 5 月 25 日，国务院印发《意（yì）见》，这是自 1985 年《国务院（yuàn）关于国营（yíng）企业工资改（gǎi）革问题的通（tōng）知》印发后，国务（wù）院第二次出台（tái）国有企业（yè）工资改革的（de）文件。

      《意（yì）见（jiàn）》的重要创新就（jiù）是在（zài）国（guó）有企业收入分配制度改革中，第（dì）一次明确提出：一是（shì）企业（yè）应合理确定集团总（zǒng）部（bù）工资总额预算，其职工平均工资（zī）增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资增（zēng）长幅度。二（èr）是对国有（yǒu）企业工资（zī）总额实行分级管理。出资人（rén）负责管制度、管总量、管（guǎn）监督，国有企业（yè）负责管内部自主分配、管预算分解落实、管具（jù）体操作执（zhí）行，国资（zī）委与国有企业权（quán）责（zé）清晰、各司其职。总的来说，此（cǐ）次出台的（de）《意（yì）见》，切实做（zuò）到了将出资人依法调控（kòng）和企业自主分（fèn）配有机结合（hé）。

（二（èr））工（gōng）资决（jué）定机制改（gǎi）革的受限

        在《意见》实（shí）施过程中，大（dà）家都会遇（yù）到很多实操问（wèn）题：一是《意见》要求，“企（qǐ）业（yè）应合理确定集团总（zǒng）部工资（zī）总（zǒng）额预算，其（qí）职工平均工资（zī）增长幅度（dù）原则（zé）上应（yīng）低（dī）于（yú）本企业全部职工（gōng）平均工资增长幅（fú）度”。二（èr）是（shì）《意见》要求，企业未实现（xiàn）国有资产保值增值（zhí）的，工（gōng）资总额不得增（zēng）长，或者适（shì）度下降。三（sān）是《意见》要求，企（qǐ）业按（àn）照工资与（yǔ）效益联动机制确定工资总额，原（yuán）则上增人不增工资总额、减人不减工资总额。四是（shì）《意见》要求（qiú），企业（yè）按照工（gōng）资（zī）与效益联动机制确（què）定工资总额，但（dàn）发生新设企业或机构等情（qíng）况的，可（kě）以合理增加工资（zī）总额。五是《意见》中关（guān）于工资决定机制与（yǔ）中长期激（jī）励机（jī）制的关（guān）系问（wèn）题（tí）。六（liù）是《意（yì）见（jiàn）》中关于工资决定机制与科技创新奖励制度的（de）关系（xì）问题。七是《意见》中关于工资决定机（jī）制与国（guó）有科技企业激励约束机制的关系问题。八（bā）是《意见》的实施有必要探索健全工资（zī）分配监管体制机制。

       虽然工资（zī）决（jué）定机制改革中实操问（wèn）题（tí）的探（tàn）索取得了一些成效，但是（shì）企业工资总额与经济效益挂钩的“一适应、两挂钩”决定机制比（bǐ）较粗放的问题仍然（rán）存（cún）在。现实中的国有企业情况比较复杂（zá），改革进展不平（píng）衡等问题还（hái）不同程度存在，导致出资人（rén）在直接管控（kòng）企业工资总量时，面临提升（shēng）国资监（jiān）管（guǎn）的（de）科学（xué）性、针对性、有（yǒu）效性（xìng）等问（wèn）题。

（三）工资决定机制改革的深化

2019 年 10 月 31 日，党的十九（jiǔ）届（jiè）四中全会审议（yì）通过的《中共中央关于坚（jiān）持（chí）和完善（shàn）中国特色社会主义（yì）制度（dù）、推进国家治理体系和（hé）治理能力现代化若干（gàn）重大问题的决（jué）定》（以下简称《决（jué）定》）提出：“形（xíng）成以（yǐ）管（guǎn）资本（běn）为主的国有（yǒu）资产监（jiān）管体（tǐ）制，有效发（fā）挥国有（yǒu）资本投资、运（yùn）营公司功能作用。”2019 年 11 月 7 日，国务（wù）院国资委（wěi）印（yìn）发（fā）《国务（wù）院国资委关于以管资本为（wéi）主（zhǔ）加快国有资（zī）产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）明确要求加快实现从（cóng）管企业向管（guǎn）资本转（zhuǎn）变，形成以管（guǎn）资本为主的国有资产监管体制。

       由此可见，首（shǒu）先，深化国（guó）资国企（qǐ）改（gǎi）革，“以（yǐ）管资本为（wéi）主（zhǔ）加强国有资产监管”，势必要求（qiú）我们“调整优化工资总额管理（lǐ）方式”，国资（zī）委如何（hé）管（guǎn）控（kòng）投资公司（sī）、运营公司、产业集团等“三类公（gōng）司（sī）”，这是深化工资决定机制（zhì）改革的重要前置（zhì）性工作（zuò）；其次，在不同（tóng）国企内逐步探索与之相匹配的差异化管理，合理确定不同企业（yè）的工资增减（jiǎn）空间；最后，以管资本为主的分级管理的有效（xiào）传（chuán）导依赖出（chū）资人职责的（de）分级（jí）履行。

工资决（jué）定机制分级监管体系改革的关键是国有资本体（tǐ）制（zhì）改革（gé）

（一）工资决定机制（zhì）分级监管（guǎn）体系的形成

国（guó）有资本投资公司、运营（yíng）公司（sī）、产业集团“三类公司”总体（tǐ）格局，是以管资本（běn）为主（zhǔ）改革国有资本授权经营体制的重要内涵、重要举（jǔ）措。《国企改革三年行（háng）动（dòng）方案（2020—2022 年（nián））》对“三类公司”进行了（le）明（míng）确界定、系统（tǒng）部署。2021年 2 月 23 日，在国企改革新（xīn）闻发布（bù）会上（shàng），国务（wù）院国资委党委书（shū）记、主任郝鹏在回答国资监管（guǎn）体制改革的问题时表（biǎo）示（shì），改革国有资本授（shòu）权经营体制，对“三类公司”“一企一（yī）策（cè）”实施授权（quán）放权，进一步（bù）聚焦管资（zī）本来（lái）提（tí）升（shēng）国资监管效能。按照以管资（zī）本为主（zhǔ）加强国资监管（guǎn）的（de）总体要求，以及（jí）“谁出资谁管理”的要求（qiú），“三（sān）类（lèi）公司（sī）”是一（yī）般国有（yǒu）企业的出资人，如下图（tú）所（suǒ）示。

强化以管（guǎn）资本为主的国（guó）有资产监（jiān）管体制，这是新时期对提高国有资（zī）产监管能力和水平提出的新（xīn）要求，这就要求（qiú）我（wǒ）们积极探索和（hé）完善与之相适应的工资决定（dìng）机制分级监（jiān）管体系，即（jí）“三类公司”集团总部职（zhí）工（gōng）和其出资（zī）企业职工各自的工资（zī）决定机制，达到（dào）间接管总（zǒng）量、有效调控企业（yè）集（jí）团（tuán）职工（gōng）工（gōng）资水平的目的。

（二）工资决定机制分级监管体（tǐ）系的理念

       2019 年 4 月 19 日（rì），《国（guó）务院关于印发改革（gé）国有（yǒu）资本授权（quán）经营体制方案的通知》（以下简（jiǎn）称《通知》）中（zhōng）要求，“国有（yǒu）资本投资（zī）公司（sī）以（yǐ）对战（zhàn）略性（xìng）核心业务控股为主，建立（lì）以战（zhàn）略目标和（hé）财务效益为主的管（guǎn）控模式，重点关（guān）注所出资企业执行（háng）公司战略和资（zī）本回报状（zhuàng）况。国有（yǒu）资本运营（yíng）公司以财务（wù）性持股为（wéi）主，建立财（cái）务管控（kòng）模式，重点关注国有（yǒu）资（zī）本流动（dòng）和增值状（zhuàng）况。其他商业类企业和公益类企业（产业集（jí）团）以对核心业务控股为主，建立战略管控和运营管控相结合的（de）模式，重点关注所承（chéng）担（dān）国家战（zhàn）略使命和保障任（rèn）务的（de）落（luò）实状况”。因此，“三类公司”的（de）经营目标是管（guǎn）好国有（yǒu）资本的配（pèi）置（zhì）、提高国有资本（běn）的配置效率，它与作为市场经（jīng）营主体的一般的国有企业不是（shì）处（chù）于平等位置，它不（bú）开展（zhǎn）其他任何商业性具体生产经营活动，不干预其控（kòng）股或相对控（kòng）股的（de）国有（yǒu）企业的日常（cháng）经营活动。

     《通（tōng）知》中还明确“出资人代表（biǎo）机构（gòu）主要对集团公司层面实施监管（guǎn）或依据股权关（guān）系参与公司治（zhì）理，不（bú）干预集团公司以（yǐ）下各级企业生产经（jīng）营（yíng）具体事项”。2019 年 11 月 7 日，国务院国资委印发《国（guó）务院国资委关于以管资本为主加快国有资产（chǎn）监管职能转（zhuǎn）变（biàn）的实施（shī）意（yì）见》（以下简（jiǎn）称《实施意见》）再一次明确（què）“依法（fǎ）对（duì）国有资本投资、运营公司和其（qí）他直接监管的企（qǐ）业履行出资人职责，将应由企业自主经营决策的事项归位（wèi）于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位（wèi）于一级企业，确保该管的（de）科（kē）学管理、决（jué）不缺位，不（bú）该管的依（yī）法放权、决不（bú）越（yuè）位”。

构建以管资本为主的工资决（jué）定（dìng）机制分级监管（guǎn）体系

       为落实《意见》要求的“管（guǎn）制度、管（guǎn）总（zǒng）量、管监督（dū），实行（háng）分级（jí）管理（lǐ），出资（zī）人与国有企业权责清晰、各司其（qí）职”的（de）要求，应建立健全与企业功能相适应的集团（tuán）总部职工工资决定机制（zhì），与灵活（huó）高效市场化经营机制相适应的子企业（yè）职工（gōng）工（gōng）资决定机制，与切实（shí）增强企（qǐ）业活力相适应的企业集团职工工资决定机制（zhì）。

（一）集（jí）团（tuán）总部的工资决定机制

       按照（zhào）以管资本为主加强国资监（jiān）管的总（zǒng）体要求，国资委应制定企业工资总额管理（lǐ）制度，建立集团总部工（gōng）资决定机制（zhì），强化“效益降（jiàng），工资（zī）降”的定量化机制；对企业集团内部收入分配（pèi）工作进行指导（dǎo），加（jiā）强对企业集团工资总额及其他重大（dà）收入（rù）分配事项的（de）监督管理。具体可以从（cóng）以（yǐ）下几个方面入（rù）手：一是突出工资总额基数管理；二是突出工资总额分类管理；三是突出工资水平调控管理；四是突（tū）出人工成本指标管控。

（二）子企业的工资决（jué）定机制（zhì）

       企（qǐ）业集团应根据自身战略需要，组织开展集团内部（bù）工资总额预算编制、申报、执行以及清算（suàn）工作；结合下属子企业（yè）的行（háng）业、规模、发展阶段等因素，制定（dìng）与企业（yè）发展相适应的企业内部（bù）工资总（zǒng）额（é）管（guǎn）理办法；建立突出效益导向、市场导向的子企（qǐ）业工资决定机（jī）制，针对不同（tóng）类型子企业进（jìn）行差异化（huà）管理、实施（shī）有效（xiào）监管，加强对子企（qǐ）业（yè）工资（zī）总额及其（qí）他重大收入（rù）分配事项的监（jiān）督管理。具体可以从以（yǐ）下几个（gè）方面入手：一是落（luò）实“两匹配”决定原（yuán）则；二是（shì）落实工资总额分（fèn）类原则；三是（shì）落实（shí）按要素分配原则；四是落实内部（bù）自主分（fèn）配原则。

（三）企业集团的工资决（jué）定（dìng）机制

       目（mù）前，国有企业集团工（gōng）资总额与经济效（xiào）益挂钩的工资决定（dìng）机制是比较粗放的工资调控原则，面临着（zhe）很多有待解读的实操问题。《国企改革三年行（háng）动方案（2020—2022 年）》提出了“调整优化工资总（zǒng）额管理方式”的（de）要求（qiú），所以，应积极探索（suǒ）由出资人通过汇总企业集团总部工资（zī）决（jué）定（dìng）机制和企业集团向国资委备案的（de）与其经营目（mù）标相匹配的子企业工资决定（dìng）机制（zhì），形成企业集团工资总额与经济效益挂钩的工资决定（dìng）机制，达到（dào）间接管总量、有效调控企业职工工资（zī）水（shuǐ）平（píng）的目的。

（四）工资决定机制（zhì）分级监管体系的（de）深（shēn）化

       按照（zhào）新的要求，国（guó）资委不再对企业工资决定机制预算方（fāng）案进行（háng）审批（pī）和备（bèi）案，企业也（yě）不再向（xiàng）国资（zī）委（wěi）申报当年的预算方案（àn），改变预算管理方式中存在的国资委与企业之间讨价还（hái）价、相（xiàng）互博弈的状（zhuàng）况（kuàng），变预算（suàn）管（guǎn）理为清算管理，年（nián）终清算时通（tōng）过集团总部决定（dìng）机（jī）制和子企业（yè）决定机制（zhì）确定其工资提取发（fā）放是否在（zài）各自的（de）决定机制（zhì）范围内，从而（ér）监督企业集团总（zǒng）部（bù）和子企业工资总额执（zhí）行是（shì）否合法合规，实（shí）行“宽进严出”管理，发现问题必须叫停处罚，转变以往“重审批、轻监管”的管理流程，加强事中事（shì）后检查（chá）。年终清（qīng）算时（shí）通过集（jí）团汇总（zǒng）总部决定（dìng）机制和子企（qǐ）业决定（dìng）机制确定整个企业工资提（tí）取发放是否在工资（zī）决定机制范围内，是否符合（hé）企业集团工资总额（é）与经济效益挂钩的（de）决定机制。

       诚然，从根本上解决国（guó）企工资决（jué）定机制，在于通过国（guó）资国企改革的深（shēn）化，形成（chéng）以管资（zī）本为主（zhǔ）的（de）国有（yǒu）资产监管体制，有效发挥（huī）“三类公（gōng）司”的功（gōng）能作用，推进分（fèn）配制度改（gǎi）革，完善必要的制度规范（fàn），建立健全（quán）国（guó）企（qǐ）工资（zī）决定机制分级监管体系。