1 海（hǎi）南（nán）垦（kěn）地融（róng）合发展背景

        2018 年 4 月 13 日，海（hǎi）南省宣布建设自由贸（mào）易试验区和（hé）中国特（tè）色自（zì）由贸易港。至此（cǐ），海南迎来了前所未有的发展（zhǎn）机遇，“ 全省一盘棋、全（quán）岛同（tóng）城化 ”成为海南（nán）整体谋划发展的重要理念。统筹全省城乡发展、推进农垦和地方城（chéng）乡一体化，是促进海南农垦（kěn）与地方经济（jì）社会协调发展、充分发挥（huī）海南农垦在现代农业建设中的示范（fàn）带动（dòng）作用的关键。同时（shí），垦地（dì）融（róng）合发展，亦是（shì）国家（jiā）“ 一带一（yī）路”倡议实施、海南国际旅游（yóu）岛建设（shè）、海（hǎi）南农（nóng）垦新一（yī）轮改革发展、海南国土空（kōng）间规划等众多重大（dà）战略和改革的必（bì）然（rán）要求。

2 海南垦地融合发展现状

2.1 农垦移交社（shè）会职能

       从2010年起，海南农（nóng）垦（kěn）便开始（shǐ）按照“体制融入地方（fāng）、管理融入社会、经济融入市场”的目标（biāo） ，逐步推动社（shè）会职能（néng）移交市（shì）县。 2016 年 6 月，在《关于（yú）海南农垦（kěn）农场（chǎng）社会管理属地（dì）化改（gǎi）革的指（zhǐ）导意见（jiàn）》中提出在推进基层社会治理（lǐ）创新的基础（chǔ）上，海南农垦东昌农场正式（shì）挂牌成立“居”，以（yǐ）此正（zhèng）式移交社会管（guǎn）理职能（néng）。另外，海南农垦直属医院、医疗（liáo）卫生、公（gōng）安、水库、住房公积（jī）金及学前教育等机构及（jí）事项（xiàng）均全面移交地方；同（tóng）时，由属地政府进行组织，例如美丽农（nóng）场、小城镇（zhèn）、危（wēi）房改造、基础（chǔ）设施等多项民生项目均被（bèi）纳入地方统筹规划（huá）。

2.2 农垦土地（dì）资源实施（shī）资产化、资本化

       土地作为（wéi）海（hǎi）南省（shěng）的宝贵资源，实施（shī）土地资本化及资（zī）产化（huà），对解决部（bù）分资金紧（jǐn）缺问题非常重要。海南省及海（hǎi）南农（nóng）垦非常支持海南农（nóng）垦土（tǔ）地资产化、资本化。2019 年（nián） 11 月，海南农（nóng）垦在充分考虑（lǜ）适宜（yí）证（zhèng）券化试点的土地清单基（jī）础上，积极策划证券化产（chǎn）品 ，并实施“ 工银瑞投—— 海垦（kěn）控股集团（tuán）土地承（chéng）包金资产支持（chí）专项计划”，至此，以（yǐ）国有土地租金收益权作为证券产品正式成（chéng）为可能。该计划的成功实施，是（shì）海垦集（jí）团土地资本化、证券化改革创新的重要成果，对垦区（qū）企业有效（xiào）盘（pán）活土地（dì）资源具有重要的示范作用（yòng）。

2.3 发挥龙（lóng）头企业作用，进（jìn）行（háng）产（chǎn）业（yè）整（zhěng）合

       历年来，海（hǎi）南农垦主要以橡胶为主导产业（yè），其他产业（yè）在规模、结构等方（fāng）面均实力较（jiào）弱。近年来，海南省（shěng）迎来改革发展新机遇，作（zuò）为海南（nán）最大的国有企业，海南农垦（kěn）深感责任（rèn）重大（dà）。因此，海（hǎi）南农垦（kěn）充（chōng）分（fèn）把握改革新动力，坚持创新（xīn）、协调 、绿色 、开放 、共（gòng）享的发展理念（niàn） ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年（nián）后（hòu），海南农（nóng）垦明确自身（shēn）定位和（hé）历史责（zé）任 ，在产业方（fāng）面 ，组建了茶业（yè） 、果业、胡椒业等公司；在金融方（fāng）面（miàn），组建了草（cǎo）畜、南（nán）繁 、医疗养生、金融控股（gǔ）等（děng）公司（sī） ；在运营方面，组（zǔ）建（jiàn）了实业（yè）、商（shāng）贸物流（liú）等专业化公（gōng）司。例如，海垦果业通过构建“ 海垦果业集团+ 专业合作社”的股份（fèn）合作（zuò）经营（yíng）模式（shì），联结芒果种植（zhí）户，实现芒（máng）果产业资源（yuán）的有效（xiào）整合 ；茶叶公司通过（guò）对茶产业（yè）资源、茶叶加工（gōng）、茶（chá）叶品（pǐn）牌 、茶叶（yè）销售（shòu）渠道等（děng）方面的有效整合 ，解决（jué）了海 南茶产（chǎn）业“小、散（sàn）、弱（ruò）”等问题（tí）。海南农垦通过“八八战略”的实（shí）施，充（chōng）分（fèn）发挥了（le）龙头企业带动作用，促进了海南现代农业产业转型升级及（jí）提质增效，给（gěi）垦地产业融合发展带来（lái）积极影（yǐng）响。

2.4 积极开展招商引（yǐn）资

       为全力支（zhī）持海（hǎi）南自（zì）贸区（港）建设，海南（nán）农垦发挥骨干作用，立（lì）足（zú）于垦（kěn）地合作、全面发展，保持与地方步（bù）调（diào）一致，积极（jí）开展招（zhāo）商引资（zī）工作，为海南经济发展（zhǎn）注入新动能 。 2018年（nián）5 月（yuè） ，《2018 中国(海南)自由贸易试（shì）验区(港（gǎng）)百日大招商(项目（mù）) 活动（dòng）实施方案》发布，为各市（shì）县政府及各（gè）单位（wèi）的招（zhāo）商（shāng）工作指明方（fāng）向。为（wéi）积极（jí）响（xiǎng）应该方案（àn），切（qiē）实推进海南招商引资工作，海南农（nóng）垦专门（mén）制定（dìng） 了《海南农垦百日大招商活动实施方案》，由海垦（kěn）集团领导班子亲自指导（dǎo），成立（lì）多个招商（shāng）小组，围绕（rào）海垦“ 八（bā）八战略”，依托医疗健康（kāng）、会（huì）展、海洋经（jīng）济、新能源汽车等产业，对国内外（wài）相（xiàng）关行（háng）业排名前（qián） 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等 50 家（jiā）以（yǐ）上（shàng）企业实施（shī）“走出去”措施，开展（zhǎn）点对点招商。在招商（shāng）过程中（zhōng），海南农垦以打造一流营商环（huán）境（jìng）、优化服务、极简审（shěn）批等相关配套政策，吸引（yǐn）了广大客商到海南农垦（kěn）投资兴（xìng）业（yè）。海南（nán）农（nóng）垦致力于以产业招商、精准招商、以商招商（shāng）、人才引（yǐn）进和科技招（zhāo）商等方式（shì），与众多投资（zī）企业（yè）达成共识，签订协议，为充（chōng）分挖掘（jué）海南农垦丰富的资源潜力，推进（jìn）垦地合（hé）作开发、助力（lì）海南自贸区（港（gǎng））建设打下良好基础。

3 海（hǎi）南垦（kěn）地融合发展（zhǎn）存在问题

3.1 规划（huá）不衔（xián）接

       长期以（yǐ）来，海南（nán）农（nóng）垦系（xì）统自（zì）成体系，本轮（lún）全省“多规合一”规（guī）划编制恰逢新一轮农垦（kěn）改革体制机（jī）制及机构（gòu）人员时期，出现问（wèn）题主要有：一方面，土地规划（huá） 由当地市县政府统筹，另一（yī）方面，垦区土地的（de）所有权在农垦企业，使得（dé）农垦与市县政府在规划衔接和土地（dì）利用工作方面脱（tuō）节。目前，垦区（qū）有（yǒu）近百个（gè）生产队居（jū）民点建设用地被（bèi）腾退，农（nóng）场场部建成区、现有场部（bù）及生产（chǎn）队（duì）基本未被纳（nà）入城镇（zhèn）体系（xì），且（qiě）建设用（yòng）地规模基本按照现状用地（dì）规模进行确定。据悉，“多规（guī）合（hé）一”规划划定（dìng）农垦开发边（biān）界面积3.27 万hm2，其中建设用地总量（liàng）调控指标为2.29 万（wàn）hm2，农垦新增建（jiàn）设用地指（zhǐ）标较少，同（tóng）时（shí）大量农垦场部（bù）、连队等现（xiàn）状建设（shè）用地被规划（huá）为农用地；海南（nán）农垦开发边界（jiè）内划定永久（jiǔ）基（jī）本农田 980 hm2，陆（lù）域生态（tài）保护红线593 hm2，二（èr）者合计1573 hm2，占（zhàn）开发边界（jiè）总面积的4.77%，占建设（shè）用（yòng）地可扩展空间的17.9%。据统计，开发（fā）边界与陆域生态（tài）保护红线、永久基本农田两条底线控制严重冲（chōng）突，且（qiě）陆域生态（tài）保护红线（xiàn）和永久基（jī）本农田零（líng）星（xīng）分散在开发边界内，导致开发边界内的（de）土地（dì）难（nán）以（yǐ）利用。

3.2 合作不深（shēn）入

       为确保垦（kěn）地（dì）间形成利益共同（tóng）体，针（zhēn）对垦地融合发（fā）展（zhǎn）现状，海南农垦与海南省（shěng）澄迈（mài）、陵水（shuǐ）、乐东县政府共（gòng）同出资成（chéng）立草畜科技有限公（gōng）司，共同（tóng）发展（zhǎn）草（cǎo）畜产业，但（dàn）在企业运（yùn）营过程（chéng）中，在公司治理、项目（mù）投资决策等（děng）方面各股东存（cún）在分歧（qí），公司实质性投资难以落实。为（wéi）了加快（kuài）推进南平产业园开发（fā）建设，海南（nán）农垦与（yǔ）陵水县政府共同出资成立南平（píng）医（yī）疗养生（shēng）产（chǎn）业园开发建设（shè）公司，并积极开展了规划、设计（jì）及论证等前（qián）期的工作，但在（zài）园区开（kāi）发运（yùn）营模（mó）式、管理机制（zhì）、产业扶（fú）持政策（cè）方面很（hěn）难达成一致。

3.3 对（duì）接不顺畅

       过去，海南（nán）农（nóng）垦与地（dì）方实行的是并行经济发展（zhǎn）政策（cè），分别（bié）采用（yòng）不（bú）同的体制和模式，基本为2个相（xiàng）对独（dú）立（lì）的体系，在（zài）经济（jì）社会发展中（zhōng）呈现（xiàn）出明（míng）显的“二元结构”，造（zào）成（chéng）农垦和（hé）地方在行政（zhèng）管（guǎn）理、司（sī）法、基础设施（shī）建设等方面存在诸多矛盾。随着时代（dài）的发展和市场（chǎng）经济的变化（huà），海南农垦产业经（jīng）济市场化（huà）和（hé） 社会职能管理（lǐ）改革成（chéng）为了必（bì）然趋势。市场（chǎng）化程度的深入（rù）推（tuī）进和农垦改革的逐步完（wán）成，为探索农垦与 地方经（jīng）济协调发（fā）展创造了条件（jiàn）和机（jī）遇，垦地合（hé）作及 协调发展前景较好。但是，由于垦地的长期发（fā）展相 对（duì）独立（lì），目前面临诸多融合发展问题（tí），特别是在垦地对接协调上（shàng），仍然存在垦地矛盾复杂、沟（gōu）通效率低、沟通效果不佳等问题，主要表（biǎo）现在职责不清（qīng）、网格化（huà）巡（xún）查不完善（shàn）、联合（hé）打击工作协调机制不顺等。

4 海南垦地融（róng）合发展实施路径

4.1 空间规划一体化

       政府在编制（zhì）本市（shì）县国土空间规划（huá）时，应充分（fèn）重视垦地融合（hé）发展有关事项，建立起（qǐ）与农垦的编制协（xié）同（tóng）关（guān）系。一是，在资规局设置“临时坐班（bān）”制，根据需要，安（ān）排（pái）农垦人员在资规（guī）局临时办公，允许农垦（kěn）人员（yuán）协助开展国土空（kōng）间规划（huá）相关工（gōng）作，便于对涉及到垦地规划衔接问题时进行及时反馈及处理，确保规划协调工作高效（xiào）进行。二是，在资规（guī）局的协调（diào）下（xià），农垦（kěn）专员（yuán）与（yǔ）市县国土空间规（guī）划编制单位保持密切联系，按照规（guī）划传导机（jī）制，落实省级（jí）规划总（zǒng）体布（bù）局和（hé）指标分配；由农垦统筹系（xì）统内关于国土（tǔ）空间开发（fā）、保护、整治修复需求，在（zài）农（nóng）垦（kěn）系统内优化建设用地空间布（bù）局（jú）、优化永久基本农田、生态红（hóng）线（xiàn）布局（jú）等。

4.2 产（chǎn）业融入（rù）一体化（huà）

       农垦企（qǐ）业要积极参与到属（shǔ）地国民经济评价、社会发展计（jì）划、政府工作报告（gào）等相关工作，根据区位优（yōu）势、资源（yuán）禀赋和（hé）产业发展（zhǎn）定位（wèi）开展项目策（cè）划、招商引资等工作，确（què）保（bǎo）农垦（kěn）产业与属（shǔ）地（dì）区域经济、社会发展相匹配。同时，农垦应在与地方政（zhèng）府（fǔ）协调的基础上，积极参与（yǔ）国土空间规（guī）划、产业规划、乡村振兴规划等，建（jiàn）立垦（kěn）地相（xiàng）互依存（cún）、相互促进的良好关系。各市县政府（fǔ）要（yào）将农（nóng）垦各类产业（yè）园区（qū）建设（shè）纳入属地政（zhèng）府的重（chóng）点工作（zuò）并给予（yǔ）支持，将园区的发展情（qíng）况纳（nà）入（rù）市县政府的考核体系，保证各类园区（qū）平等享受所在市县的各（gè）项普惠性政策。另外，省级在（zài）下达给农垦新增建设（shè）用地指（zhǐ）标（biāo）、追加分配每（měi）年结余及收回指标时，应统筹考虑，均衡垦地产业发展，促（cù）进农垦产业园区健康发展和（hé）项目（mù）顺利（lì）进行。

4.3 公共基（jī）础设施建设一体化

       各市县政府（fǔ）应将（jiāng）垦区“ 五网”基础设施纳入到地方统一规划建设中（zhōng）来（lái），给予财政支持，以“ 地方财政资（zī）金+ 农（nóng）垦自有资金+ 社会资本”的投入方式，加（jiā）大投入力度（dù），补齐垦（kěn）区基础设施建设短（duǎn）板（bǎn），推动农垦和地方基（jī）础（chǔ）设（shè）施建设有效（xiào）衔接。基层医疗（liáo）卫生机构标准化建设是海南省推（tuī）进乡村振（zhèn）兴战略（luè）、城乡一体化的重要任务，因此农垦企业要按照“ 用（yòng）集体土地，建集体设（shè）施（shī），供集（jí）体使用”的（de）原则，主动配合市县政府相关部门（mén），采取灵活（huó）多样的方式，确保各作业（yè）区、生产队卫生室建设，补齐基（jī）层医疗卫生短板，推进城乡医疗卫生均衡发展，提高垦（kěn）地间基（jī）层（céng）卫生机构标准化水平和服务能力。

4.4 土地（dì）利用一（yī）体化

       目前，垦区部（bù）分生产队存（cún）量建设用（yòng）地（dì）利用（yòng）分散、效率低下，造成较大的资源（yuán）浪（làng）费（fèi）。省（shěng）级相关（guān）职（zhí）能部门应会同农垦研究（jiū）出台垦区存量建设用地置换（huàn）的有关（guān）规定，明确在总量不突破的前提下，允（yǔn）许垦（kěn）区存量（liàng）建设用（yòng）地在（zài）权属用地范围内，按照集约（yuē）、节约、高效利用的原则进行空间（jiān）置（zhì）换，置换后仍按存量（liàng）建（jiàn）设用地管理，原乡村存（cún）量建设用地置（zhì）换至场（chǎng） 部周边的土地，纳入城镇开发边界并按城镇建（jiàn）设用 地管（guǎn）理。各市县要以新型城镇（zhèn）化和美（měi）丽乡村建设为契机（jī），在建（jiàn）设用地规划布局（jú）、建（jiàn）设用地置换手（shǒu）续办理（lǐ）、建（jiàn）设（shè）用地供应（yīng）等方面（miàn）给予（yǔ）充（chōng）分支持，推动垦（kěn）区零散（sàn）存量（liàng）建（jiàn）设用地优（yōu）化布局，盘活垦区存（cún）量建设（shè） 用地资源，促进（jìn）垦区建设用地集约节约利（lì）用。垦（kěn）区 建设（shè）用地（dì）应充分发挥其价值（zhí），这对（duì）垦地融合（hé）发展、支（zhī）持海（hǎi）南（nán）全（quán）岛（dǎo）同城化建设具有（yǒu）重要的意义。

4.5 项目招商和落地一体化

        项目（mù）招商及落地是（shì）产业（yè）发展的重要条件。为发挥垦（kěn）地（dì）资（zī）源互补优势并充分挖掘海南整体发展（zhǎn）潜力，通过垦地一体（tǐ）化建设助力自贸港口建设，对垦地共同推动项目招商（shāng）和项目落（luò）地至关重要。在项（xiàng）目招商方面，需要政府在产（chǎn）业政策、银行贷款、公共基础（chǔ）设施建设等方面给（gěi）予大力支持，为投资企业（yè）创造良好的投资环境；另外，需要农垦做好项目方案策划、资源呈现、土（tǔ）地提（tí）供，并积极主动举办各（gè）种（zhǒng）招商活动，为投（tóu）资（zī）企业（yè）进入寻（xún）找切入点（diǎn）。在项目（mù）落地方（fāng）面，需要政府将项目纳入规（guī）划（huá），并（bìng）给予供地上的（de）便（biàn）利；另（lìng）外，农垦应积极协调（diào）政府（fǔ）、投（tóu）资企（qǐ）业、农（nóng）场（公司（sī））职工多方关系，在（zài）土地征用（租（zū）赁（lìn））、土地综（zōng）合（hé）整治等方面发挥重要作用，切实推动项目落（luò）地（dì）和产业发展。

5 保障（zhàng）措施（shī）

5.1 组织管（guǎn）理

       首先 ，将农垦发展纳入重要议事日程中（zhōng）来，加强（qiáng）垦（kěn）地（dì）融合发展工作的（de）统（tǒng）筹协调，制定（dìng）垦地融合发展行（háng）动计划年（nián）度实（shí）施方案 ，形成“ 一级抓一级（jí）、层层抓落实”的工作（zuò）机制，强力推进垦地融合协调发展进（jìn）程。另（lìng）外，农垦应设置产业发展（zhǎn）战略规划部等部（bù）门，并成立垦地融（róng）合发展事务（wù）办，积极联系政（zhèng）府，携手共进，高效沟通，有效推进垦（kěn）地融（róng）合（hé）发展相关事（shì）项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应按照自贸（mào）区（qū）（港）建设（shè）的标准，以（yǐ）垦区作为自贸（mào）区（qū）港建设中农村地区发展的样（yàng）板，积极（jí）研究垦地融合发展的相关政策需求，以主动创新为工作思路，在土地出让金返还、存量（liàng）建设用（yòng）地（dì）空间置（zhì）换、土地（dì）流转税费减（jiǎn）免等方面给予（yǔ）政策支持，为各市县推动（dòng）垦地融合发（fā）展（zhǎn）提供支撑（chēng）。

5.3 创建机制

      首先，创建融（róng）合模式。打破（pò）“ 壁垒”，寻求（qiú）有（yǒu）利于资源共（gòng）享、利（lì）益共存、风险共担（dān）的垦地融合发展模（mó）式（shì），全（quán）面挖掘海南优势资源，实现“ 全省（shěng）一盘棋，全（quán）岛（dǎo）同城化”战略布局（jú）；其次（cì），推动机制（zhì）创（chuàng）新。不仅要建立起合作模式，同（tóng）时应制定有效的沟（gōu）通、衔接机制，如（rú）规划协同机制、事（shì）务联席会议机制、服务协（xié）调机制、监管协同机制等；再次，建立保（bǎo）障机制。应建立起垦地社会责任共担机制、重大项目风险（xiǎn）评（píng）估机制（zhì）、垦地（dì）融（róng）合发展（zhǎn）协（xié）会、垦（kěn）地融合改革创新机构等。

5.4 人才交流（liú）

       首先，加强（qiáng）挂职交（jiāo）流。在省级层（céng）面（miàn），应根据垦地融合发展情况，由海垦控股集团与省政府各职（zhí）能部门互派人员（yuán）挂职，进行学习及交流；在（zài）市县级（jí）层面，以农场（公司）为主（zhǔ）与属地市县（xiàn）政府进行（háng）协调，允许（xǔ）农垦（kěn）派出专员（yuán）到相关部（bù）门进（jìn）行挂职，必要时，亦可通过（guò）农（nóng）垦（kěn）提出申请（qǐng），属（shǔ）地政府根据实际需要，派（pài）出相关人员至农垦挂职。其（qí）次，加强人才引进（jìn）。垦地应围绕农垦改革及自（zì）贸区（港）建设制定统（tǒng）一人（rén）才引进标准并建立人才（cái）评价机制，处理好人（rén）才（cái）引进与（yǔ）培（péi）养的关系、刚性引才与（yǔ）柔性引才的关系、新进人才与原（yuán）有人才的关（guān）系，确保能够吸引人（rén）才、留住（zhù）人才。海南农垦土（tǔ）地资（zī）源丰富，约（yuē）占海南全省陆域面（miàn）积的 1/5，在（zài）海（hǎi）南的发（fā）展（zhǎn）过（guò）程中具有（yǒu）举足（zú）轻重的地位。特别是在当前海（hǎi）南自贸区（港）建设大背景下，加强（qiáng）垦地融合发展，促进资（zī）源优势互补，实（shí）现利益最大化，更（gèng）好的推（tuī）动与建设海南省“全省一盘棋，全岛同城化”战略布局。