体制机制改革是国（guó）有资本的活水之源。国资监管（guǎn）体（tǐ）制改革（gé）总体经（jīng）历了分行业管理与收放权交替、管人（rén）管（guǎn）事管资产相结合、管（guǎn）资本（běn）三个（gè）阶段（duàn）。本文以（yǐ）“山西模式”为例，对（duì）本轮以“管（guǎn）资本（běn）”为主的（de）国有资本授权经营体制改革进（jìn）行深入（rù）研究分析，以期为地方“两类公司”改（gǎi）革试点提供可参考（kǎo）、可借（jiè）鉴、可（kě）实施的模式和思路。

       2017年，山西省启（qǐ）动新一轮国资国企改革，筹建（jiàn）成立（lì）山（shān）西省国有资本投资运营（yíng）有限公司，省国资委将所（suǒ）持原22家省属国企股权（quán）全部一次性注入。截至（zhì）2021年10月末，公（gōng）司（sī）资产总额（é）超过3.5万亿元，持有整合重组后的18家省属国企（以下统称“出资企业”）股权，间接参控股29家上市公司，拥有7家直（zhí）属工具类公司。

一、山西省国资运（yùn）营（yíng）模式分（fèn）析

（一）授权体制（zhì）改革分析

       山（shān）西省（shěng）在全国率先构（gòu）建国资监管“品字架（jià）构”。省两类公司成立以来（lái）总体经历了两（liǎng）个（gè）阶段：

       第一阶（jiē）段（duàn），2017年11月至2020年3月。省国资委（wěi）对山西省国有资（zī）本投（tóu）资（zī）运营有限公司（sī）进行（háng）部分授权，明确了10项授（shòu）权放权事项。其中，7项授权是针对（duì）两类公（gōng）司自身（shēn）运营管理层面事项，3项授权（quán）是（shì）针对（duì）出资企（qǐ）业层面事项，授权两类公司（sī）决（jué）定（dìng）出（chū）资企业的投资计划（huá）、发行公司债券、重大融资、担保事（shì）项（xiàng）。

       第二阶（jiē）段，2020年3月至（zhì）今。“山西省国有资（zī）本（běn）投（tóu）资（zī）运营有限公司”更名为“山西省国有资本运营（yíng）有限公司（sī）”（以下简称“省国资运（yùn）营公司”），进一步深化改革形成“分级授权、厘清职责、品字架构”的山西特色国资监管（guǎn）新体制。省国资委作为国有资本所（suǒ）有权代（dài）表（biǎo），专（zhuān）司监管；省国资运营公司履（lǚ）行出资人管资（zī）本职责，依法开（kāi）展（zhǎn）国有（yǒu）资本市场化运营，做好国有（yǒu）资本“进退流转保”，二者（zhě）就授权范（fàn）围内明确的事项（xiàng）各自对（duì）省委省（shěng）政府（fǔ）负责，具体如下图1所示。

（二）管控机制改革分析

省（shěng）国资（zī）运营公司改变传（chuán）统“管企业”的行权履职方式，构建（jiàn）“管资本”的运（yùn）营管控模（mó）式。

从行权机制来（lái）看（kàn）。省国资运（yùn）营公司管控机制深化改革的（de）目标是（shì）做出资企业的“积极股东”，逐步建立（lì）健全（quán）股东代表及委派（pài）董监事机制实现对出资企（qǐ）业的（de）管（guǎn）控。省国资运营（yíng）公司以资本为纽（niǔ）带，以产权为基础（chǔ），通（tōng）过法人治（zhì）理结构履行出资人（rén）职责，推进出资企业（yè）尽快（kuài）建立起规范完善的股东会、董事（shì）会制度，运（yùn）用股东会表决、按（àn）照持股（gǔ）比（bǐ）例委派董（dǒng）事等（děng）方式行（háng）使国有股（gǔ）东权（quán）利，维护国（guó）有股东利益（yì）。

从管控模式来看。目前，省国资运营公司采用战略管（guǎn）控和财务管控相结合，重（chóng）点关注出资企业优化国资布局提升（shēng）产业竞争力的战略目标，以及（jí）以“两额五（wǔ）率”为核心的（de）效益目标，包括（kuò）利润（rùn）总额、经济增加值、全（quán）员（yuán）劳动生产（chǎn）率、研发（fā）投入增长率、“六新”收（shōu）入增长率、资产证券化率、资产负债率。省国（guó）资运营公司制定出资人职责指引，建立授权放权清单和投（tóu）资项目负面（miàn）清单，通过清（qīng）单式管理、专业化（huà）服务，引导企业聚焦主责主业，聚焦提质增效，加快提升（shēng）对出（chū）资（zī）企业的前瞻指（zhǐ）引力、战略管控力。

（三）运营效果分析

       山西省作为典型的资源型经济省份，首创性地构（gòu）建了国资（zī）监管“品字架构”，经过近两年的实践（jiàn）和探索，深化改革试点取得初步（bù）成效（xiào）。

1.国有资本保值增值情况

       国有资本保值（zhí）增值是两（liǎng）类公司改革（gé）试点的关键目标。在省国（guó）资运营公司战略（luè）管控、财务管控及出资企业精细化管理（lǐ）的共同努力下，受（shòu）益于专业化重组、产业链协同效应以及（jí）煤炭、有（yǒu）色金属大（dà）宗商品价格持续（xù）攀（pān）升等的利好影响，出（chū）资企业（yè）经营业绩稳步增（zēng）长，实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业共实现营业收入12190.37亿元，同比增（zēng）长10.75%；利润总额（é）389.48亿元，同比增长133.13%；资产总额达34165.62亿（yì）元，同比增长3.06%，主要经营指标（biāo）创历史新高。

所（suǒ）控股的18家上市（shì）公司业绩（jì）也逆势上涨（zhǎng），根据（jù）机构盈利预测，2021年可实（shí）现营业总收入2764亿（yì）元，同（tóng）比增长26.32%，总资产报酬率同比提（tí）升2.56个百分（fèn）点（diǎn）。同时（shí），粗略估算省属国有资本保值增值（zhí）率（lǜ）预计将（jiāng）达到110.32%，国有（yǒu）资本较好地（dì）实现了保（bǎo）值增值（zhí）。具体如（rú）下图2所示。

2.国有资本布局优化情况

       从总体思路（lù）来看。省国资运营（yíng）公司发挥市场化专业化（huà）平（píng）台作用，深入（rù）研究提出了（le）“232”的（de）总体工（gōng）作思路（lù），以产业关（guān）联（lián）和有利于提高企（qǐ）业竞争力为根本遵循，以“有进有退、归类合并、归（guī）核整合”为核心内容，围（wéi）绕“聚焦（jiāo）发展和两非两资剥离”两条主线，运（yùn）用（yòng）资产重组、股权合作、无偿划转（zhuǎn）、协议转让等多种手段，推进省（shěng）属（shǔ）国企战略（luè）性重（chóng）组和专业化整合。

从实施路径来看。省国资运营公司全面梳理摸底省属国（guó）企及其子公司，对处于同一（yī）行业、业态相同或相近、资产同质（zhì）、市场同类，以及同一产业链上的企业或资产，以行业龙头（tóu）企业为主体重组整合（hé）或（huò）新设合并。对（duì）不符合全省转型发展导向、不符合企业功能定（dìng）位与（yǔ）战略发展方向以及经济效益（yì）差、资产规模（mó）小、产业层次低的企业逐步退出。

从（cóng）改革效果来看。2020年的（de）专业化战（zhàn）略重组涉及省属国企80%的资产总（zǒng）额、75%的一级企业，原28家（jiā）省属国企调整至19家，推动形成主业清（qīng）晰（xī）、差异化发展（zhǎn）、高端化（huà）转型的省属国（guó）企结构，加快从“一煤独（dú）大”向“八柱擎天”转（zhuǎn）变。下一步省国资运营公司将继续做好“加（jiā）减（jiǎn）乘除”。一方面，加强调（diào）研（yán），不断推动出（chū）资企业整合省内外优质资（zī）源；另（lìng）一方面，力（lì）抓（zhuā）非主业（yè）、非优势“两非（fēi）”的剥离（lí）和低效、无效资产（chǎn）“两（liǎng）资（zī）”的退出，纵（zòng）深推进国有资本布局优化（huà）调（diào）整（zhěng）。

3.国有资本运作情（qíng）况

 国有（yǒu）资本运作是两类公司改革（gé）试点的关键举措。

 从（cóng）总体思路来（lái）看。省国资运营公司充分利用直属工具类（lèi）公司专（zhuān）业优势，围绕“优化存量（liàng）、力抓增量”主线，主（zhǔ）动服务，着力构建以（yǐ）优质（zhì）上市（shì）公司为核心的资本运作策略，力争推进竞争性（xìng）领域国有（yǒu）资产尽数资本化（huà）、证（zhèng）券化。

从实（shí）施路（lù）径来看（kàn）。一方面，积极做优存量，指导（dǎo）用好现有上（shàng）市公司平台（tái），支（zhī）持并购重（chóng）组（zǔ）产业链上下游关键环节核心企业，推动优质（zhì）资产注入（rù）上市（shì）公（gōng）司。引导上市公司（sī）通过定向增发、优先股及发行证券化产品等多元化方式融资，优化资产（chǎn）负债结构（gòu）。推进（jìn）上市（shì）公（gōng）司加强与证券公司（sī）、基金（jīn）公司等专业机构（gòu）的合作力度，运用股权运作策略（luè）工具，做好市值管理，不断提升上市公司质量；另一（yī）方面，着力做大增量，全面梳理出资企业及其子（zǐ）公司状况，建立上市后备企业资源库，挖（wā）掘优（yōu）选一批（pī）创新力强、成长性好的专（zhuān）精特新企业，实施（shī）重点跟踪、扶（fú）持。支（zhī）持（chí）抢抓北交所成立（lì）机遇，精准掌握（wò）政策，力促现有新三板（bǎn）挂牌企业、区（qū）域性股权交易中心挂（guà）牌企业转板上市，推动省（shěng）属上市公司数（shù）量、实力“双倍增（zēng）”，不断提升国有资本证券化水平。

       从改革效果来看。截至2021年12月2日收盘，18家控股（gǔ）上市公司总市值达（dá）到6073.85亿元，同比增（zēng）长65.91%，呈现出强劲增（zēng）长态势。但（dàn）与（yǔ）深化改革试点的总体目标（biāo）相（xiàng）比，与资本市场发达区域（yù）相（xiàng）比，还存在较（jiào）大差（chà）距，下（xià）一步省国资运营（yíng）公司将继续坚持存量增（zēng）量并重（chóng），探索构建（jiàn）大市值监测与风险预警平台，不断提（tí）高资本运作能力和水平，全力（lì）提升国有资（zī）本市场（chǎng）价值，力促国有资（zī）本保值增值。

4.投（tóu）资管控情（qíng）况

       从管控机制来（lái）看。省（shěng）国资运营公（gōng）司以（yǐ）“转型（xíng）发展引领、经（jīng）济效益第一、责任人制度（dù）”为核心要求，健全支（zhī）持、止（zhǐ）损（sǔn）、平滑三大机制，着力构建分类分层、

清单式差异化（huà）的全过程（chéng）动态投资管控体（tǐ）系。狠抓事（shì）前管（guǎn）理，实行分类（lèi）管理机制，以“两个机（jī）构（gòu）、三重（chóng）否决、四级管（guǎn）理、五（wǔ）维论证”为核心（xīn）强化投（tóu）前（qián）管控（kòng）。做（zuò）强企业董事（shì）会、投（tóu）资（zī）决（jué）策委员会两大机构（gòu）。建立涵盖企业董事长、法（fǎ）律部门（mén）和省国（guó）资（zī）运（yùn）营（yíng）公（gōng）司的三重否决（jué）机制，健全“业务部门-国（guó）资运营（yíng）研究院-专家（jiā）咨（zī）询委员会（huì）-决策会议”的四（sì）级同（tóng）步可（kě）行性研究决策程序，扎实（shí）市场、技术、经济效（xiào）益、投资风险可行性研判，抓好项目资金来源落实重点，严控投（tóu）资规模与企业资（zī）本实力、财务承受（shòu）能力、资产负债水平等相适应（yīng），引导投向主业（yè）、新兴（xìng）产业（yè）、高科技含（hán）量领域，大（dà）力（lì）提升（shēng）投资决策（cè）科（kē）学化（huà）水（shuǐ）平。另（lìng）外，强化（huà）事中管（guǎn）理，建立“刹车”机制，以“一个平台（tái）、四维控制、四算管理、一重约（yuē）束”为核心强（qiáng）化投中管（guǎn）控，建好、用好投资（zī）监（jiān）管大数据（jù）平台（tái），对（duì）实施、运营（yíng）中的投资项目进行常态化、动态跟踪分析，发生影响（xiǎng）投资目的实现的重大不利变（biàn）化时立（lì）即（jí）预警（jǐng）。指导（dǎo）出资企业（yè）做好固（gù）定资产投资项（xiàng）目的预算控制（zhì）、进度控制、质量控制、合同控制，特别（bié）是严格预算（suàn）执（zhí）行，严控设计概算不超可（kě）研投资估（gū）算、施工预算不（bú）超设计概算、竣工（gōng）结算决（jué）算不超施工预算。抓实抓好股权投资项（xiàng）目即（jí）被（bèi）投资企业的财务（wù）监控，强化财务硬约束，促进实现预期（qī）投（tóu）资目标。同时，做（zuò）实事后（hòu）管理，抓（zhuā）好投资项（xiàng）目（mù）评价和专项审计“两个关键”，将企（qǐ）业领导人员（yuán）和（hé）项目负（fù）责（zé）人薪酬（chóu）待遇、提拔与（yǔ）后评价结果、审计（jì）结果挂钩，倒逼科学决策。

       从管控效果来（lái）看。截（jié）至目前，省国资运（yùn）营（yíng）公司否决出资企业投资项目3个，涉及投资额（é）合计约（yuē）28亿元；暂（zàn）缓（huǎn）投（tóu）资项目9个，涉及投资（zī）额合计约210亿（yì）元，下大力气抓有效投资，刹住（zhù）不理性的投资、盲目的投资，力争（zhēng）切实发挥好投资的引领、带（dài）动和（hé）支撑作（zuò）用。不断调整优（yōu）化国有资本布局，努力弈活转型升级高（gāo）质量发展“全盘棋”。

二、存在的问题和（hé）不足

（一（yī））体制层面

       目前授权体制改（gǎi）革还处（chù）于摸索阶段，地方国资（zī）委、地（dì）方两（liǎng）类公司的权责（zé）界面仍需更加科学化、明（míng）晰化。要进一步找准地方两类公司的功（gōng）能定位，合理（lǐ）界定国有资本所有权（quán）与经营权边界，为真正实现国有资本授权（quán）经营（yíng）体制改（gǎi）革“放（fàng）得（dé）下（xià）、接（jiē）得住、管（guǎn）得好”奠（diàn）定坚实基础。

（二）机（jī）制层面

       目前管控机制改革还不够彻底（dǐ），国有资（zī）本（běn）管控（kòng）方式仍然未能（néng）完全从（cóng）行政（zhèng）监督（dū）转变为通过法人治理机制履行职（zhí）责，地方两类公司还（hái）没有真正地实（shí）现能（néng）够遵照商业（yè）原则成为（wéi）出资企业的“积极（jí）股东”。还（hái）需（xū）进一（yī）步着力（lì）推进法（fǎ）人治理机制改（gǎi）革，建立（lì）健全在法人持股基础上（shàng）的董监事委派机制，通过股东（dōng）会表决（jué）、董事会表（biǎo）决体现出资人意志，确保去行政化（huà）彻底到位（wèi）。

三、思（sī）考和建议

       通过模式研究发现，要下好国有资本（běn）授权经营体制改（gǎi）革“一盘棋”，两（liǎng）类公司起着至关（guān）重要的作用，是本轮国资国企（qǐ）改革“关（guān）键（jiàn）中的关键”。地方（fāng）两类公司（sī）改革须完成（chéng）两项（xiàng）重（chóng）点硬任务。

一是结（jié）合区域国资国企改革（gé）所处阶段特（tè）征（zhēng）、产业（yè）布局结构等实（shí）际情况，因地制（zhì）宜地选择授权机制，并找准地方两类（lèi）公司（sī）的（de）功能（néng）定位（wèi），合（hé）理确定地方国资委、地方（fāng）两类公司权责界面，避免出现“叠（dié）层架屋”、形同虚设等情（qíng）形。

二（èr）是（shì）要精（jīng）准把握“管（guǎn）资本”核心要义，实行“积极股东”管控模式，抓好国有资本布局优化和国有资本回（huí）报“两个目标”。一方面（miàn），做出资企业的“积（jī）极（jí）股（gǔ）东”，建立规范完善的法人治理机制（zhì）。通过委派董监事实现对出资（zī）企业的管控；另一方（fāng）面，立足长远（yuǎn），根据本地产业发展现状与（yǔ）特（tè）点，统筹（chóu）规划区（qū）域产业（yè）布局的重点方（fāng）向，深入推进存量战略性重组，扩大（dà）重（chóng）点（diǎn）新兴（xìng）产业投资，加快剥（bāo）离（lí）退出非主（zhǔ）业、非优势（shì）业务和低效无效资（zī）产。通过有进有（yǒu）退不断调整（zhěng）优化（huà）国有资本布局，实现聚（jù）焦式、高端化发展。此外，充分利用证券（quàn）化（huà）这（zhè）个抓手，以市值管理为考评，在资本层面下狠功夫，建立起体系（xì）化、专业化的（de）研究团队与资本（běn）运作（zuò）团队（duì），练就精准研（yán）判“基本功”，锻造（zào）资本运作“硬实力”，敏（mǐn）锐捕捉市场机会（huì），用好（hǎo）用（yòng）活（huó）资本市场，全力推（tuī）进（jìn）IPO、并购重组以及股权（quán）运（yùn）作策（cè）略与工（gōng）具的探索创新等，加速国（guó）有资产证券化（huà），做好上市公司市值（zhí）管理，不断提升国有资（zī）本市场价值，力促国有资本保值增值。